Por Rocío Velarde y Guido Lapa –
Desafíos para las provincias
Por Rocío Velarde (*)
Al analizar nuestro sistema fiscal en relación al aspecto tributario, el dato saliente es la notoria regresividad en la composición de la recaudación provincial. A raíz de debates recientes en torno al Consenso Fiscal, este tema se ha reactivado. Actualmente la recaudación de impuestos progresivos en las provincias representa el 14 por ciento de los ingresos propios, sin considerar los ingresos por Coparticipación. Entendiendo por progresivos aquellos impuestos que tienen como objetivo recaudar más de los contribuyentes que más ingresos o riqueza poseen, se encuentran los impuestos al patrimonio (como Bienes Personales), a la herencia o donaciones como así también los impuestos al ingreso individual (como Impuesto a las Ganancias).
Dentro de los impuestos que recaudan las provincias, el Impuesto inmobiliario (rural o urbano), el Impuesto Automotor, y el Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes (que actualmente solo se cobra en la provincia de Buenos Aires), son progresivos y éstos representan un porcentaje bajo de la recaudación total.
Dentro de los que se clasifican como regresivos a nivel nacional es el IVA y a nivel provincial el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB), Sellos y Otros impuestos internos que para 2021 representan el 86 por ciento restante. Esto nos indica que todavía hay un largo camino por recorrer hacia la progresividad tributaria en los gobiernos subnacionales.
Aumentar los impuestos a la propiedad ayudaría a mejorar la progresividad recaudatoria de las provincias, ya que el principal ingresos propio es el proveniente de IIBB -en 2020 representaba el 77 por ciento de los ingresos propios de las provincias y en la actualidad se encuentra en valores similares- que es considerado una herramienta fiscal sumamente regresiva y distorsiva, las alícuotas no son homogéneas en todas las provincias lo que generan aduanas internas.
De acuerdo a un informe de CEPA-FES (Strada y Velarde, 2020) se puede utilizar un indicador que mide el nivel de progresividad de un sistema tributario, medido como la proporción de impuestos progresivos que recauda un país sobre el total de la recaudación. A nivel nacional, este indicador nos dice que el 41 por ciento de los impuestos recaudados en 2020 son progresivos y analizando los datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, podría decirse que el sistema tributario más progresivo es el de Entre Ríos que en 2020 el 26 por ciento de sus ingresos provienen de impuestos a la propiedad, el 10 por ciento de su recaudación es del impuesto automotor y el 16 por ciento es del impuesto inmobiliario. Lo siguen las provincias de Córdoba y Buenos Aires, con un 19 y 17 por ciento de progresividad, respectivamente.
La recaudación de los impuestos a la propiedad suele ser baja. El problema es que no se aplica una alícuota lo suficientemente alta y el valor fiscal de las propiedades suele estar muy retrasado del valor de mercado. En tal sentido, la progresividad se ve reducida aunque sigue existiendo, porque al menos sólo los propietarios son alcanzados por el impuesto.
Por otro lado, dentro de los ingresos totales de las provincias está la Coparticipación Federal. En algunas provincias ésta representa entre el 80 y el 90 por ciento de los ingresos, este indicador también suele denominarse de “autonomía fiscal” ya que muestra el nivel de dependencia de los ingresos de la provincia a los envíos de Nación. De este modo, aumentar la recaudación tributaria progresiva de las provincias también fortalecería la autonomía fiscal.
Al ser impuestos que gravan la tenencia de la riqueza se convierten en una herramienta importante para los gobiernos que buscan una recaudación progresiva. Al mismo tiempo, como menciona Piketty en “El Capital del siglo XXI”, son impuestos que redistribuyen la riqueza ya que al gravar el stock de la riqueza, disminuye el flujo que de esa riqueza se genera y que a su vez genera concentración en los ingresos. También puede ser una fuente de ingresos menos pro-cíclica que otras tasas e impuestos, ya que no está asociado a la actividad económica, sino a valores fiscales que son relativamente más estables.
* Economista CEPA.
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El consenso fiscal
Por Guido Lapa (**)
El acuerdo al que arribó el gobierno nacional con el FMI no será indiferente para las economías regionales. Al contrario, todo el esquema que se ha puesto en pie a partir del consenso fiscal tenía al entendimiento con Washington totalmente en órbita. A pesar de que se viven realidades muy heterogéneas en las distintas provincias, la orientación económica más general la suelen dictar los gobiernos nacionales dando los lineamientos generales y habilitando o no determinado esquema impositivo.
Firmado en los últimos días del año pasado por todos los mandatarios provinciales con la excepción de Horacio Rodríguez Larreta, el nuevo consenso fiscal modifica el núcleo de lo que fue el pacto fiscal macrista de diciembre del 2017. Con el pecho inflado por la victoria en las elecciones intermedias y unos meses antes de la catástrofe económica que derivó en volver a las garras de Fondo, Macri y los gobernadores habían acordado un plan de baja de impuestos encabezado por Ingresos Brutos que nunca se llevó a cabo por el derrotero del fallido gobierno de cambiemos.
A diferencia de aquel, este consenso le otorga a los estados provinciales la potestad de aumentar los impuestos de cada jurisdicción. El consenso deberá ser ratificado en las sesiones extraordinarias de febrero y nuevamente todos los ojos están puestos en la evolución de ingresos brutos, que representa alrededor del 75 por ciento de los ingresos de las provincias, aunque también tendrán la facultad de crear impuestos nuevos.
Este cambio de 180 grados tiene la particularidad de que los firmantes coinciden en muchos casos con los que apenas cuatro años atrás pensaban (o votaban) totalmente lo contrario. El viento sopla hoy para otro lado y la conveniencia para los gobernadores está en la posibilidad de disponer de un ingreso que recauden ellos y depender menos de las mieles de la coparticipación.
Por su parte, el gobierno nacional también sale favorecido con este esquema. Es que la auditoria trimestral que impondrá el FMI antes de cada desembolso promete ser muy rigurosa en el cumplimiento de lo acordado, especialmente respecto del déficit fiscal. El crecimiento relativo en la autonomía de las provincias permite reducir las transferencias de Nación, especialmente luego de que el 2021 sea el de la coparticipación más alta en términos reales en la última década.
Para la oposición de Juntos por el cambio el tema ha sido controversial, generando distintas posturas al interior de la coalición. Más allá del ausentismo del jefe de gobierno porteño y la presentación de los gobernadores radicales, existía un sector más radicalizado que era partidario de cortar todo tipo de dialogo con el gobierno. Como la necesidad tiene cara de hereje, la posición de los halcones no hizo mella en los gobernadores sedientos de recursos frescos.
La contradicción es muy evidente, porque quienes rechazaban firmar este acuerdo sobre la base del no aumento de impuestos y se quejan de la presión impositiva son los mismos que en la ciudad de Buenos Aires aumentan hasta 51 por ciento el ABL o las patentes.
En cambio, un argumento lógico para rechazar el acuerdo pero inverosímil de boca de la oposición macrista sería el de que ingresos brutos no lo terminan pagando las empresas, sino los consumidores. Son los mismos que financian el IVA y tantos otros impuestos los que terminan más perjudicados con este aumento impositivo, lo que termina convirtiéndolo en sumamente regresivo.
Las provincias parten de resultados financieros consolidados que han mejorado significativamente: se calcula que terminaron 2021 con un superávit del 0,4 por ciento del PBI en parte gracias a una inflación que aumentó su recaudación y licuó sus gastos y en parte gracias a que 11 de ellas consiguieron reestructurar sus deudas y evitar vencimientos importantes durante el año pasado.
Sin embargo, no todo es color de rosas. Así como han podido despejar los vencimientos más apremiantes, el nivel de endeudamiento sigue siendo muy alto, sobretodo en moneda extranjera y, en muchos casos, bajo jurisdicción extranjera. Los casos más extremos como el de Chubut están incluso garantizados con las regalías petroleras de la provincia, es decir que frente a cualquier incumplimiento los acreedores pueden apropiarse de estos recursos.
Es claro entonces que la evolución de las economías provinciales sigue atada al devenir más general de la economía del país. Una devaluación de la moneda, por ejemplo, podría complicar seriamente la capacidad de repago de las distintas provincias en un contexto en el cual la administración nacional tendrá al FMI custodiando cada movimiento.
(**) Economista, docente UBA.
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